户县县长张永潮：关于制度建设的思考

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2013年2月17日下午，县政府召开第四次全体（扩大）会议，县长张永潮同志围绕制度建设这一主题，阐明了当前制度建设的重要性、必要性，回顾了我县制度建设取得的成效，明确了今年制度建设的重点和要求。并指出要逐步建立健全一整套社会与群众认可的政府管理体系，用制度建设促进政府系统明确职责、提升效能、提高能力、转变作风，这对县政府系统做好今年各项工作具有很强的指导意义。
首先，讲讲制度建设的重要性、必要性
我到户县工作以来，认真思考了自己所做的工作，主要抓了三项工作，一是不断完善体制机制，二是夯实基层基础，三是狠抓重点难点工作。这三项都是在工作过程中定下来的。因为刚到户县工作，我在人事、土地开发、信访、粮食系统债务化解等方面，碰到了一些问题，但问怎么办？没有一套完整的办法，引起了我的深思。在与大家的探讨中，我们认为只有通过建立制度才能解决这些问题。因此，两年来，县政府从影响全县经济社会发展的体制机制入手，积极探索，大胆创新，先后出台了106项制度、办法，对110个单位的人员编制、经费形式、工作职能进行了调整优化，全县大的机制体制已经基本理顺，经济社会管理的规范化、制度化水平大幅提升，这些为我县的经济社会发展和副中心城建设提供了很好的制度保障。回顾起来，这些制度总体可分为三个方面：
一是经济管理更加规范。针对经济管理中出现的问题，明确了项目建设环节的责任主体、审批程序、保障措施等内容，保障了县域经济的规范有序运行。像《统一征地办法》，解决了征地同区不同价、出让地价过低、项目建设周期长的问题，减少了项目征地中产生的各类矛盾和问题。《投资项目审查办法》，明确所有到户县投资的项目由县政府召开项目审查会议专题研究，通过后，签订协议、缴纳保证金，既缩短了项目建设周期、也防止了炒地现象和烂尾楼工程的发生。《矿产资源管理办法》，不但增加了政府收益，也为矿山的后期治理提供了保障，从根本上解决了环境遭破坏、政府背负担的问题。还有《建设工程材料运输管理办法》、《地热水资源管理试行办法》、《农村供水工程管理办法》、《旧城改造项目开发管理办法》等等。这些制度对于规范我县经济秩序、防范经济风险、促进经济发展，都发挥了重要的作用。
二是社会管理更加精细。围绕城市、农村、社会三个方面，不断创新管理模式，着力提升管理水平。城市管理方面，出台《城区三轮车营运管理办法》，创新客运三轮车管理，消除了运营乱象、缓解了城区交通压力，被省市政法部门作为社会管理创新的典型，得到省市领导的关注和肯定；建立县、镇、村三级管理网络，出台《户外广告管理办法》、《城区车辆停放和收费管理办法》，实行便民摊点“三统一”，设置便民信息发布栏消除“牛皮癣”等，城市管理精细化水平不断提高。农村管理方面，针对农村基层基础和农村管理薄弱的情况，我们以农村环境卫生整治为突破口，积极开展档案整理、驻村指导、财务审理、村财镇管、培优工程等工作，并制定了《农村环境整治村级资金筹集指导意见》、《农村保洁员管理指导意见》、《乡镇干部驻村指导工作管理办法》、《培养农村优秀青年带头人工程实施意见》、《村（居）财镇管暂行办法》等制度，农村基层基础不断夯实。这些就是目前县委、县政府抓农村工作的重点。我们抓这些工作，像我们创建全省、全国农村档案管理工作示范县，我们不是为了创建而创建，而是通过这些工作找到农村工作的抓手，提高我们管理农村的水平。社会管理方面，制定《社区建设和管理工作指导意见》，建立了“四位一体”和网格化管理的社区管理模式；出台《信访问题三级公正处理会议制度》，让群众对信访人做出评判，这一创新做法受到人民日报和省信访局的高度肯定；制定《县属关闭破产企业退休人员医疗救助办法》，设立100万专项基金，解决了长期困扰我县的刚性矛盾。这些都有效的维护了社会稳定。
三是政府服务更加高效。成立了科学发展决策咨询委员会，制定了《人大代表政协委员群众代表旁听县政府全体会议县政府常务会议试行办法》，促进了决策的科学化、民主化；出台《公务员和事业单位工作人员交流暂行办法》、《借调工作人员管理办法》、《人事调配工作暂行规定》、《人事招录办法》，规范了人事调动，杜绝了人情操作。这方面已经在全县形成共识。出台《各镇征地拆迁奖励补助办法》、《争取资金奖励办法》、《边远地区基层干部工作补贴发放管理办法》，调动了各镇、各部门和基层人员的工作积极性，等等。同时，在县政府的引领下，很多部门和镇也能根据实际，制定了适合本系统、本单位的内部管理制度，有的多达十几项，比如像审计局、建设局等就制定了很多单位内部的管理制度，促进了基层管理的规范化。
    上面，我主要讲了抓制度建设的一个原因就是化解工作中存在的问题。除此之外，经过一段时间的工作实践、反复思考，我认为，抓制度建设也具有一定思想基础。
首先，加强制度建设是顺应时代发展要求的体现。我们在认真反思政府工作、反思存在问题、反思政府该怎么办的基础上，提出的政府工作主线“顺应时代发展要求，坚持公开、公平、公正原则，提高政府效能，真心为民办事”，这为我们的制度建设奠定了基础。顺应时代要求，那么哪些是时代要求？我认为制度建设就是我们顺应时代发展的体现。为什么这样说？一方面，我们国家正处在经济社会发展的转型期，计划经济和市场经济并存，经济关系呈现多元化，不可避免的出现了许多问题。本来这些问题可以随着发展的进程逐步化解，但由于我国经济社会发展速度非常迅猛，把发达资本主义国家在三百年的发展过程中遇到的问题，让我们在30年的时间里全部遇到了，快速变革的社会使得一些问题还没有解决，一些新问题又开始产生，并且变得更为尖锐，而与之相配套的市场规则、权力规矩、法治系统、观念体系还来不及建立，政府对市场经济管理缺位、越位的问题很突出，导致社会利益结果、利益格局处在严重失衡状态，不正当竞争、社会公平正义丧失、社会道德信仰缺失等问题越来越严重，群众对社会的不满情绪也日益增加，社会矛盾突发性、多发性的特点越来越突出，给我们经济社会发展、给我们党的执政基础带来了复杂、严峻的挑战。这些问题如果不及时解决，就会延迟选择，使问题越积越多，让更多的群众丧失信心和耐心。如果这些问题得到及时解决，我们的矛盾问题化解、政府管理得到全社会和民众的认可，认为政府是公平、正义的，是能领导群众重塑价值观、道德观的，我们的社会也就会得到和谐健康的发展，国家和民族在发展过程中付出的代价就越少。但问题要及时解决，留给我们选择的时间和机会已然不多，这就要求我们各级领导，不能等、不能靠、不能拖，不能再丧失机遇。也是我们认真贯彻十八大精神和要求的深刻体现。另一方面，习总书记强调，要把权力关进制度的笼子里，反对特权思想和特权现象，切实纠正各种侵占公共和群众利益的问题。而在中国这样的政治体制下，“一把手”、主要领导又发挥着重要作用，人治思想比较严重，一个地区的发展、一个制度的落实与一把手关系很大。因此，我们出台这些制度，就要从领导做起，把领导的权力关进笼子里，不能出现“想干什么就干什么、想说什么就说什么”，形成“破窗效应”。制度建设就是解决这些问题，就是顺应时代发展的要求，也是和中央的精神是相一致的。如果不顺应时代发展要求，我们户县的发展就会落后。
同时，国家提出了“依法治国”的理念，并出台了大量的制度，对经济社会发展进行规范，截止目前，已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规700多部、地方性法规8600多部，基本构建了较为完备的社会主义法治体系。可以说，这些制度对于规范经济社会发展秩序，发挥了重要的作用。但同时我们也看到，国家的政策多是从宏观角度统筹考虑的，而我国的现实国情特别复杂，具体实施以来，在有些地方还有点不适应，还会遇到各种各样具体的问题，这就需要我们县、镇制定具体的制度。从这一点说，我们制度建设正是顺应这种要求的体现。
其次，加强制度建设是社会文明进步的需要。大家都能感受到，随着时代的发展和进步，我们的生活水平不断提高。而生活水平的提高又对我们的精神领域、安全领域、信仰领域等方面提出了更高的要求，这就是文明的标志。在这种社会背景下，如果我们不用制度来规范大家的言行，那么整个社会的文明进步就会受到影响。去年11月份，我带领相关部门负责同志赴香港参加经贸合作周活动时，香港的社会文明给我留下了深刻的印象，处处体现着规范、有序、高效。像乱停车，在我们这里还比较常见，而在香港却很少，这也就是为什么虽然香港的道路很窄，但是道路却很畅通，而我们的交通拥堵却相对严重。像闯红灯，在我们这里随处可见，而在香港几乎没有，在我们这里经常闯红灯的人在那里也不敢闯红灯，究其根本，就是香港的制度体系非常健全，制度执行也非常严。这些都说明制度建设对社会文明进步的作用。我们制定的很多制度也发挥了这样的效应。比如，我们制定的人事招录办法，规定人才引进必须坚持“凡进必考”的原则，招录后，按照成绩的高低由考生自己选择岗位，杜绝了人事招录中的不正之风，维护了社会的正义，弘扬了正气，也就促进了社会文明。因此，要实现社会文明，制度建设非常关键，也是最基本的 。

第三，加强制度建设是推进副中心城市建设的客观要求。这个意义，在刚才总结制度建设成效的时候，大家已经深切的感受到制度建设对于我们经济社会发展方方面面的促进作用。同时，我觉得，在目前形势下，制度建设对我县发展尤为重要。当前，户县正处于加快副中心城市建设的黄金时期，国家和省市的扶持政策很多，户县的发展优势也越来越明显。两年来，到户县投资的项目达到了300多亿元。但在这么好的情况下，我们在推进工作中，仍然面临着许多困难。像项目征地拆迁、搬迁安置、群众参与工程等方面，一些村干部胆大妄为，随意侵占群众利益，强拉强揽工程，严重阻挠了工程的进展，导致一些事关户县发展的项目迟迟难以开工。在这样的背景下，我们出台了统一征地、旧城开发、建材拉运等制度、办法，并且实施了农村环境整治、档案整理、驻村指导、财务审理、培优工程等一系列措施，发挥了很好的成效，有力的推动了项目建设。虽然问题解决还需要一个过程，但我们已经感受到，只有从制度上才能根本解决这些问题。因此，要加快户县发展，就必须加强制度建设，强化制度执行。只有这样，才能从根本上解决制约户县发展的问题，才能推动户县实现跨越发展。

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其次、讲讲今年制度建设的重点以及要达到的目的
关于今年要建立的相关制度，我在1月份召开的县政府全体（扩大）会上已经讲过，并且在政府工作报告中也进行了安排。下面，我就今年制度建设的重点，再强调三点：
首先，要不断健全完善制度。要做到“三个注重”。一要注重制度的针对性。各镇、各部门要坚持从实际出发，紧紧抓住容易失控的薄弱环节，紧紧抓住群众反映强烈的突出问题，紧紧抓住权力高度集中的重点领域和人员，不断加强制度建设。如：城市管理中，要制定违法建筑和市容环境动态执法巡查、渣土车辆管理、社区管理、物业管理等方面的制度；农村管理中，要推进农村环境卫生收费试点工作，并制定农村闲置房屋管理、村委会换届等制度；社会管理中，要建立首访责任机制，健全伤亡事件、医疗纠纷处置机制；等等。二要注重制度的程序性。在针对问题制定制度时，首先要明确责任，解决好“谁来处理”的问题，然后明确操作的步骤、程序和处置的依据，增强制度的程序性。这样制度才更具操作性。三要注重制度的强制性。要建立问责机制，注意增加制度的“刚性”和强制力。既要严格规定“不准怎么办”，又要明确规定违反了要受到什么样的处罚。要明确责任主体和监督检查措施，具体规定责任追究的内容和形式，切实加大问责力度，以维护制度的严肃性和权威性。
其次，制度要务实、管用。要把事情管理好，我们制定的制度必须要务实管用，要能解决某一方面的问题，能管住人、管住事、管住权，达到规范项目行为、简化办事程序、提高政府效能的效果。对于一些流于形式，只写在纸上、贴在墙上、挂在嘴上的制度，不如不去制定。因此，制定出台制度必须做到“三个不”：不抄，就是不照搬上级政策，造成制度没有操作性，或制定制度没有任何意义；不空，就是不能过于原则、笼统，而没有可操作性；不松，就是不能出现漏洞，让有些人有空子可钻。
最后，要抓好制度的落实。首先，要从领导干部做起，县政府从我个人做起。其次，要抓好制度的学习宣传。近期，县政府办将把两年来县政府出台的各项制度汇编成册，下发给各镇、各部门，以便大家学习。下发后，各镇、各部门除了加强机关干部学习的同时，要结合各自职责，向群众进行宣传，使他们了解政策，从而理解我们的工作，也规范他们的行为。第三，要加强制度执行的监督。县大督查机制要加强对制度落实情况的督查，对发现的问题，要责令相关单位限期进行整改，并追究相关人员的责任。制度制定了，刚开始执行起来还有难度，但经过两年坚持不懈的努力，制度的重要性逐步得到大家的认可。像去年，石井镇发现辖区内有违法建设，及时告知县政府和土地部门，使违法建筑在刚建设的时候就被拆除，相关人员也受到公安部门的严厉打击，维护了县政府制度的严肃性。
那么制度建设要达到什么目的呢？我想要通过制度建设，进一步明确职责、提升效能、提高能力、转变作风，推进各项工作全面落实。
一要通过制度建设，进一步明确工作职责。一是要用制度把政府干什么、怎么干、谁来干的问题解决好。二是制度建设是一个系统工作，不仅要想今年，还要考虑三年、五年、十年，甚至未来户县怎么去发展，最终要形成管理体系，形成社会与民众对政府管理体系的认同。像春节文化活动，大家就知道每两年开展一次；三名工程、教师大招聘，每三年开展一次，到时候相关工作就开始了；旅游节、葡萄节、紫荆花节，几月份开展都很明确；还有档案整理、安全事故处置、开发建设、征地、人事招录等，都形成了一整套制度，得到社会与民众对政府管理的认可。
二要通过制度建设，进一步提升工作效能。首先，要优化工作流程。要编制工作运行流程图，对每个事项的运行程序、运行依据、承办岗位、职责要求、监督制约环节、奖罚措施等内容，以图形的方式表达出来，通过流程图将工作过程进行固化，使每项工作的程序都做到可查可控，以便工作时有效衔接、统筹安排。尤其是涉及项目审批的单位，一定要将审批的程序制成图形，放在醒目位置，使广大客商一目了然，加快项目审批进程。其次，要精简不必要的工作程序。各职能部门要结合本单位实际，本着务实管用、优化服务的原则，对审批制度、工作流程进行全面梳理，能精简的要坚决精简，能合并的全部合并，从而最大限度的提升我们的工作效能。同时，要充分发挥县、镇、村三级便民服务网络的作用，尤其是县政务服务中心建成后，要对项目审批事项实行“一站式服务”，做到窗口受理、承诺服务、及时回复、环环相扣，使审批事项能在窗口完成审批并办结，从而提高审批效率和服务水平。
三要通过制度建设，进一步提高工作能力。制度研究制定、执行落实的过程，实际上也是我们干部提升工作能力的过程。各单位、各部门的领导尤其是一把手，要在制度建设中，着重提升把握全局、解决复杂问题和抓班子带队伍的能力。要提升把握全局的能力。作为单位的主要领导，要注重单位内部制度的顶层设计，善于在纷繁复杂的工作中抓住影响全局的根本性问题，并针对问题建立一套完整的体制机制和制度体系，做到“纲举目张”，从而带动整体工作向前推进。否则，只会头疼医头，脚痛医脚，整天陷于事务，必然无所作为。要提升解决复杂问题的能力。领导的作用主要就是解决复杂问题的。面对复杂的问题，大家要认真借鉴以往或外地处理同类问题的相关经验、形成的制度，寻找解决问题的共同规律，从而及时化解问题。像今年我们安排组织部、民政局将以往换届工作中的有关复杂案例编制成册，就是为下一次换届工作提供借鉴，避免出现同类问题。当然，如果没有经验可循，就要大胆创新，敢闯敢试，努力找出破解问题的新路子。像年前草堂基地污水处理厂建设，经过一年多的努力，终于圈墙进地，就是我们创新工作思路的结果。要提升抓班子带队伍的能力。完备的制度，不仅可以使班子成员和干部队伍形成共识，统一大家的意志，而且为他们创造性地开展工作提供了条件和必要的保证。因此，各单位要坚持用制度规范班子成员的工作和行为，在班子内部明确分工、夯实责任、理顺关系，对班子成员既要严格要求、大胆管理，又要充分放权、鼎力支持，形成维护大局、上下合心、上通下达、政令畅通的局面。同时，要建立健全一整套完善的规章制度，使全体工作人员规范统一、步调一致，形成推动工作的合力。在这里，我专门强调一下，今后，各单位一定要加强对年龄较大人员的管理，坚决杜绝随意不上班现象。如果出现此类现象，将严肃追究单位领导的责任，对不上班人员进行通报批评，并取消其相关待遇，因此造成的单位缺人坚决不予补充；对单位年龄大的中层干部，县委组织部要在制定的《中层干部管理办法》、《非领导职务管理办法》中规定：凡是各单位达到一定年龄的中层干部，如男52岁，女50岁，免去中层职务，优秀的任命为非领导职务，并分管一些工作，调动大家的积极性，对不上班的，坚决不予任命，并按上述措施进行处置。

四要通过制度建设，转变工作作风。制度可以保证领导干部有效地自我约束，保证社会有效地监督。在这点上，我有这样一个认识，凡是走后门、找的人比较多的事，像人事、项目开发、土地招拍挂等群众关注的热点，其中必定有制度上的缺陷、人为因素很多。因此，县政府经过认真反思、研究，出台相应的制度，并严格按照制度办事，消除人为因素，做到公开、公平、公正。现在，在这些方面，找的人就很少了，干部的作风好了，社会风气也好了。因此，各镇、各部门要认真领会，通过建立健全制度，避免用人、办事中的人情因素，增强行政效能，杜绝不正之风，实现社会公平；要通过建立健全制度，使广大干部的行为纳入到规范体系中，使他们的言行有章可循，有据可依，消除不作为、慢作为、乱作为行为，杜绝“吃拿卡要”、违法乱纪等行为。要通过建立健全制度，不断完善干部管理和考核评价体系，形成正确的用人导向，激发大家工作的积极性，促进干部作风的根本转变。

周秦汉唐

呀。好呀。户县。我爱户县

天南海北